《事业单位国有资产管理暂行办法》讲座(三)

时间:2011-12-12浏览:3设置

 

----事业资产基础管理工作及监管责任
财政部教科文司

    《事业单位国有资产管理暂行办法》(以下简称《办法》)分别对产权登记、纠纷处理、资产评估、资产清查和资产报告等基础管理工作进行了规范,并对事业资产的监督管理责任制等作了明确规定,本文就事业资产管理的主要基础工作及监督管理工作、今后的工作思路等进行讲解。
   一、产权登记
    《办法》的第三十条规定:“事业单位国有资产产权登记(以下简称产权登记)是国家对事业单位占有、使用的国有资产进行登记,依法确认国家对国有资产的所有权和事业单位对国有资产的占有、使用权的行为”,从而明确了事业单位国有资产产权登记的主体是国家,参与者是使用资产的事业单位,登记的内容主要是事业单位国有资产的产权状况。
    (一)开展产权登记工作的必要性。事业单位产权登记是施行事业单位国有资产管理的起点和基本手段,产权管理是资产管理区别于其他财务管理活动的主要特征。首先,通过产权登记,可以强化各单位资产的产权意识,明晰单位资产的产权关系,即事业单位资产属于“国家所有”,单位只有占有、使用权;其次,能够明确权利和责任。在明晰产权关系的基础上,通过产权登记,确定了所有者与占有、使用者各自的权利和责任,各尽其职,各负其责,使事业单位国有资产管理工作得到加强。第三,在事业单位办理法人年检、政府采购、改制、资产处置和利用国有资产对外投资、出租、出借、担保等事项时,财政部门或其授权的主管部门核发的《事业单位国有资产产权登记证》,可以作为本单位占有使用国有资产状况的重要法律凭证。产权登记是实现产权清晰的重要途径,只有清晰界定事业单位国有资产产权,才能为资产的安全完整、合理配置和有效使用奠定基础。通过产权登记,以法律形式确认国家对国有资产的所有权和事业单位对国有资产的占有、使用权,是确保所有权与使用权相分离的有力手段。
    (二)办理产权登记单位的范围。根据《办法》规定,凡占有、使用国有资产的事业单位、社会团体和民办非企业单位都必须向同级财政部门或者经同级财政部门授权的主管部门申报、办理事业单位国有资产产权登记;但实行企业化管理并执行企业财务会计制度的事业单位和参照公务员管理的事业单位或社会团体除外。
    (三)产权登记的定期检查。 对事业单位产权登记情况进行定期检查,可以及时反映事业单位国有资产产权变更和单位的基本情况的变化,使政府管理部门能够随时掌握事业单位资产的真实状况,为各项资产管理活动提供全面、准确的数据。《办法》第三十五条规定:“各级财政部门应当在资产动态管理信息系统和变更产权登记的基础上,对事业单位国有资产产权登记实行定期检查。”考虑到年检的工作量较大,《办法》未对检查期限作统一要求,各地可结合工作需要灵活安排。
    二、产权纠纷及处理 
    (一)产权纠纷的含义。产权纠纷是指由于财产所有权及经营权、使用权等产权归属不清而发生的争议。
    (二)产权纠纷的处理。事业单位国有资产产权纠纷的处理应本着实事求是,公正、公平的原则依法进行。
    《办法》第三十六条规定,事业单位与其他国有单位之间发生产权纠纷,由两方当事人先行协商解决。协商无法解决的,向同级或者共同的上一级财政部门申请调解或裁定。财政部门无法调解或裁定的,事业单位可报有管辖权的人民政府处理。
    《办法》第三十七条规定,事业单位与非国有单位或者个人之间发生产权纠纷的,事业单位应根据情况提出拟处理意见,经主管部门审核后报同级财政部门;经财政部门批准的产权纠纷处理意见,作为事业单位与对方当事人协商解决的依据。协商依然无法解决的,依照司法程序处理。
   三、 资产评估    
    资产评估是指按照特定目的对被评估资产某一时点的价格进行评定、估算,从而确定其价格的经济活动。
    (一)事业单位需要进行国有资产评估的事项。《办法》第三十八条规定,事业单位有下列情形之一的,应当对相关国有资产进行评估:
    --整体或者部分改制为企业;
    --以非货币性资产对外投资;
    --合并、分立、清算;
    --资产拍卖、转让、置换;
    --整体或者部分资产租赁给非国有单位;
    --确定涉讼资产价值;
    --法律、行政法规规定的其他需要进行评估的事项。
    (二)事业单位不需要国有资产评估的情形。《办法》第三十九条规定,事业单位有下列情形之一的,可以不进行资产评估:
    --经批准对事业单位整体或者部分资产无偿划转;
    --行政事业单位下属的事业单位之间的合并、资产划转、置换和转让;
    --发生其他不影响国有资产权益的特殊产权变动行为,报经同级财政部门确认可以不进行资产评估的。
    经批准的事业单位整体或者部分资产无偿划转后,该部分资产的流向、用途等一般都有明确规定,因而,不需进行资产评估,也不会发生国有资产流失的情况;另一方面,事业单位下属事业单位(包括独资企业)间的合并、资产(产权)划转、置换和转让等行为,不会影响国有资产权益归属,它与报经同级财政部门确认的其他不影响国有资产权益的特殊产权变动行为,都可不进行资产评估。 
   (三)几种事业单位资产评估的特殊情况。(1)涉及股权投资的资产评估。事业单位进行整体资产评估涉及股权投资的,应按照原国家国有资产管理局下发的《资产评估操作规范意见(试用)》(国资办发[1996]23号)中的有关规定评估股权投资,即“对于控股的长期投资,应对被投资企业进行整体评估,评估人员到现场实地检查其资产和负债,全面进行评估。评估方法以重置成本法为主,特殊情况下也可单独采用收益现值法或现行市价法。对于非控股的长期投资,一般应采用收益现值法进行评估。”(2)所投资企业原股东股权比例发生变动时需评估的资产范围。事业单位所投资企业原股东股权比例变动的情形主要是指增资扩股,一般包括国有控股及参股有限责任公司、股份有限公司以及中外合资合作企业吸收新股东入股,以及上述公司企业原股东改变原出资比例的增资扩股等。涉及上市公司国有股东股权比例变动的,按照国务院和财政部的有关规定执行。事业单位所投资企业原股东比例变动时,需要对占有单位的整体资产进行评估;如果原股东或新吸收的股东以非货币资产增资或出资的,对其追加投资或出资的资产也应进行评估。对于事业单位所投资企业原股东同比例增资扩股的,无需对该企业整体资产进行评估,只需对其股东增资新投入的非货币资产进行评估。(3)转让产权(股权)时需评估的资产范围》。事业单位转让产权(股权)是指事业单位将其持有的全部或部分产权(股权)有偿出让的行为。转让上市公司国有股权按照国务院和财政部的有关规定执行。事业单位转让产权(股权)时,需要对所投资企业整体资产进行评估。(4)收购非国有资产时需评估的资产范围。 事业单位收购非国有资产一般包括:收购整体或部分非国有单位产权、存货、固定资产、无形资产、土地使用权等情形。事业单位收购整体或部分非国有单位产权时,需对非国有单位整体资产进行评估。事业单位收购非国有单位部分资产时需对拟收购的部分资产进行评估。(5)接受非国有单位以实物资产偿还债务时需评估的资产范围。事业单位接受非国有单位以实物资产偿还债务,一般是指非国有单位以其存货、固定资产等抵偿其所欠事业单位债务的情形。事业单位接受非国有单位以实物资产偿还债务时,应当对非国有单位用以偿债的资产进行评估。
   四、资产清查及资产管理信息系统
    (一)资产清查。事业单位资产清查,主要是指预算单位全面清查各类财产和债权债务,核实人员状况、收入渠道、支出结构及水平等基本情况,并按国家规定对清出的问题进行必要账务处理和重新核实事业单位占有国有财产的工作。“资产清查”的内容与过去的“清产核资”基本相同,但《办法》没有沿用“清产核资”概念,主要是从便于区别企业的清产核资和体现事业单位不需要核定资本金来考虑的。
    资产清查分两种情形,一种是根据国家或地方政府工作需要统一部署进行的资产清查;另一种是事业单位因特定经济行为需要而开展的资产清查,比如转制、发生重大自然灾害造成资产严重损失等等。在资产清查的组织架构方面,根据国家或地方政府工作统一部署开展的资产清查,由事业单位的主管部门、占有使用资产的事业单位在财政部门的领导下开展本部门、本单位的资产清查工作。主管部门或事业单位组织开展的资产清查,由主管部门或事业单位自行组织开展,但应履行有关立项手续。
    根据《办法》第四十二条的规定,事业单位有下列情形之一的,应当进行资产清查:
    --根据国家专项工作要求或者本级政府实际工作需要,被纳入统一组织的资产清查范围的,如为了摸清事业单位资产家底,财政部即将在全国部署开展事业单位资产清查;
    --进行重大改革或者整体、部分改制为企业的,如科研院所转企改制过程中,为了摸清资产底数、核实、核定资本金,需要开展资产清查;
    --遭受重大自然灾害等不可抗力造成资产严重损失的;
    --会计信息严重失真或者国有资产出现重大流失的;
    --会计政策发生重大更改,涉及资产核算方法发生重要变化的;
    --同级财政部门认为应当进行资产清查的其他情形。
    目前正在进行的科研院所改制、文化事业单位转制以及事业单位机构改革都要对相关的事业单位进行资产清查。
   (二)资产信息管理系统。《办法》第四十五条规定:“事业单位应当按照国有资产管理信息化的要求,及时将资产变动信息录入管理信息系统,对本单位资产实行动态管理,并在此基础上做好国有资产统计和信息报告工作。”明确提出了要建立和完善事业单位国有资产管理信息系统,对事业资产进行动态监管,体现了信息化时代的新特点和新要求,并将进一步提高资产管理的效率,具有重要的现实意义。
    首先,信息化管理作为一种管理手段,其目的是基于信息化管理所获得的基础数据来实现查询、统计、分析并辅助决策。构建有效的事业单位国有资产管理模式,就是要以强大的现代网络信息技术手段为依托,借助一套科学、合理的事业单位国有资产管理信息系统,将管理思想、管理制度、管理规范固化为数字化的管理程序,实现对事业资产的精细化、信息化管理。
    其次,对事业单位国有资产信息进行管理与报告,目的是实现对事业资产从入口到出口各个环节的动态管理,便于财政部门和主管部门及时、全面地掌握事业单位国有资产总体状况,避免“前清后乱”,从而为资产管理和预算管理的结合提供更多的信息支持,为整合事业资源,实现事业资产共享、共用和优化配置创造条件。
    再次,对事业单位国有资产实行信息化管理,是提高资产管理效率和绩效考评的要求。21世纪是信息化时代,事业资产管理应当充分运用现代化的信息技术,利用事业资产管理信息系统的查询、预警等功能,节省人力物力,提高工作效率,把管理工作者从具体的事务中解放出来,既有利于业务交流,又实现了管理上的革命。对促进事业资产、资源共享共用、盘活资产存量、提高财政资金使用效益均有十分重要的促进作用。
    五、事业资产监督管理责任制
    《办法》在第四十九条规定:财政部门、主管部门和事业单位应当建立健全科学合理的事业单位国有资产监督管理责任制,将资产监督、管理的责任落实到具体部门、单位和个人。财政部门代表国家管理政府公共财产,从完善、加强事业资产管理体制的角度等方面提出加强事业监督管理的原则和宏观管理要求,明确资产监督、管理的方向并制定有关制度。主管部门结合行业事业资产的属性和特点,提出本行业事业资产监督管理的要求。事业单位和具体资产管理人员,结合单位实际和业务工作需要,制定内部事业资产管理、监督的责任机制和运行机制等,使事业资产的监督管理形成“财政部门--主管部门--事业单位--资产管理工作者”这一监督管理机制。
    需要明确的是,财政部门、主管部门作为事业资产综合管理和监督管理职责的承担者,从形式上看是根据事业单位的报告来分析和发现问题,但从维护国有资产、财产安全的角度、从提高公共服务和资金使用效益的角度、从资源整合和共享共用的角度、从绩效的角度等等看,都必须要求保证事业资产的安全和完整,否则一切将无从谈起。《办法》在第四十九条提出了原则要求,即财政部门、主管部门和事业单位应当建立健全科学合理的事业单位国有资产监督管理责任制,将资产监督、管理的责任落实到具体部门、单位和个人。
    六、事业资产管理将出台的文件及行业办法
    (一)今后事业单位国有资产管理将出台的文件。财政部将按照工作安排,针对资产管理各环节将分别制订详细的配套制度,陆续出台事业单位国有资产配置办法、使用办法、处置办法、评估办法、清查办法、收益办法、产权纠纷调处办法、产权登记办法、信息报告制度等一系列文件。
在财政部有关办法未出台前,地方、部门可根据单位和各地情况出台暂行办法。待财政部有关办法出台后,地方和部门要遵照执行。近期,财政部将会同中央有关部门将尽快制定出台中央级事业单位国有资产管理暂行办法。
    (二)分别制定的行业办法。对境外事业单位、中国人民解放军、武装警察部队及一些特定的事业单位、以及行业特点突出的事业单位,财政部将根据《办法》第五十八条规定:“境外事业单位国有资产管理办法由财政部另行制定。中国人民解放军、武装警察部队以及经国家批准的特定事业单位的国有资产管理办法,由解放军总后勤部、武装警察部队和有关主管部门会同财政部另行制定。”进行分别制订。
   七、“规定限额”的确定
    我国区域经济发展水平差距大,各地财力也不尽相同。从中央和地方来看,事业发展中资产的保障力度因各种情况也有区别,中央和地方以及不同地方之间资产的规模、结构、管理要求、管理重点等都有所差异。从实际工作的角度出发,应该是财政部制定原则性的要求,具体应由地方财政部门根据地方实际来具体确定标准。为此,《办法》中对有限制性标准规定的审批权限,均用“规定限额”予以表述,并明确由省级以上财政部门另行确定。《办法》第十五条、第十六条、第二十六条等条款中均体现了这一思想。
    中央级事业资产管理的有关具体限额,财政部将在会同有关部门制定中央级实施办法时,根据经济发展、物价上涨、资产规模增长等具体因素。

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